Analisi della legge n. 133 del 2008

Uno dei pochi meriti della legge 133 è stato quello di reintrodurre il tema di una riforma del sistema universitario nel nostro paese. La legge 133 del 6/8/2008 in sé non va neppure vicino ad una riforma: si tratta di una legge eterogenea che tocca molti temi e si occupa dell’università marginalmente. In pratica il tema viene trattato solo in tre punti con delle prescrizioni che non sembrano in grado di risolvere i molti problemi della formazione superiore.

Sulla legge 133 ho preparato un'analisi perché si sentono dire in giro molte inesattezze, commenti fuorvianti quando non vere e proprie falsità.

Come si legge nel testo i temi trattati sono molto eterogenei: si va dalla banda larga (art. 2), all’istituzione del Garante per la sorveglianza dei prezzi (art. 5), al sostegno all’internazionalizzazione delle imprese (art. 6), la costituzione della Banca del Mezzogiorno SPA (art. 6-ter), realizzazione nel territorio nazionale di impianti di produzione di energia nucleare (art. 7); Legge obiettivo per lo sfruttamento di giacimenti di idrocarburi (art. 8), Sterilizzazione dell'IVA sugli aumenti petroliferi(art. 9: chissà cosa vorrà dire???), sull’Expo di Milano (art. 14 1486 milioni di euro destinati all’Expo di Milano) e quant’altro.

Finalmente arriviamo al capo V (dall’articolo 15 sui libri scolastici al 16 , sulle fondazioni al 17 sui progetti si ricerca d’eccellenza) “Istruzione e ricerca”. Poi altri articoli sulla disciplina dei contratti di lavoro a tempo determinato e altre cose, una parte sulle semplificazioni che non ho approfondito, articolo taglia-enti (art. 26, esentati, chissà perché, ordini professionali e federazioni sportive), durata e rinnovo carta d’identità (art. 31, con l’obbligo delle impronte digitali sulla carta d’identità: nessuno ne ha parlato!), perfino tagli alle forze armate per 365 milioni (Art. 65). Per una lettura completa del testo andate qui. Ulteriori commenti da inserire sono ben accetti.

In sostanza cosa dice la legge 133 riguardo all'università?

1) Blocco del turn over. Art. 66, comma 7.

2) Taglio fondo di finanziamento ordinario. Compare all'Art. 66 (quello sul turn over) al comma 13.

3) Possibilità di trasformazione delle università in fondazioni di diritto privato (l'art. 16 è dedicato a questo tema). L'articolo comprende 14 commi e sembra quello più dettagliato sul tema università inserito nella legge 133.

Altri aspetti della legge 133 riguardanti la ricerca

Qualche rilevanza se non per l'università, almeno per il mondo della ricerca sembra averlo l'Art. 17 – progetti di ricerca di eccellenza- diviso in 5 commi.

Sorprendentemente però non si tratta di un incremento degli stanziamenti per i PRIN (Progetti di Ricerca di Interesse Nazionale) ma del trasferimento dei beni della Fondazione IRI alla Fondazione Istituto Italiano di Tecnologia (IIT), a suo tempo fondato dal Ministro Moratti e, almeno fino ad ora, non particolarmente produttivo in termini di “eccellenza” (forse manca in generale una definizione di eccellenza, ma lascio volentieri il tema a qualcun altro). Comunque secondo il comma 5 l'IIT avrà il seguente compito: “Le risorse acquisite dalla Fondazione Istituto Italiano di Tecnologia ai sensi del comma 3 sono destinate al finanziamento di programmi per la ricerca applicata finalizzati alla realizzazione, sul territorio nazionale, di progetti in settori tecnologici altamente strategici e alla creazione di una rete di infrastrutture di ricerca di alta tecnologia localizzate presso primari centri di ricerca pubblici e privati. Sembrerebbe una cosa interessante ma non si sa a quanto corrispondano le risorse, né i criteri di utilizzo.

All'Art. 28 comma 1 viene poi fondato l'Istituto Superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA). (

In fondo al comma 3 comunque si specifica che lo scopo è quello di risparmiare:

Altra questione rilevante per le università è il blocco delle Scuole di specializzaione per l'insegnamento secondario (SISS) all'Art. 64, Comma 4-ter

Quali sono gli obiettivi dichiarati?

Questo capitolo sarà parziale perchè solo dedotto da varie dichiarazione del Ministro Gelmini e altri membri del Governo e della Maggioranza che lo sostiene. In pratica le università in generale vengono identificate come un grave punto di spreco della Pubblica Amministrazione. Si rimprovera di produrre pochi laureati e con preparazione peggiorata rispetto al passato (nei vari ranking delle migliori università quelle italiane si piazzano molto lontano dalla vetta). Si rimprovera poi scarsi risultati nella ricerca di base e applicata. Un elemento essenziale è il diffuso nepotismo portato avanti nel reclutamento e nelle promozioni interne da parte dei cosiddetti “baroni”, docenti ordinari di particolare potere politico universitario (la definizione forse è un po' approssimativa).

Si accusano poi i Rettori di gestione dissennata: bilanci dissestati e situazione particolarmente grave per alcune università, fra cui le tre toscane. Personale assunto con troppa disinvoltura, proliferazione di sedi distaccate inutili, facoltà inutili (parametro citato il fatto di avere pochi studenti) e corsi di laurea innumerevoli, improbabili, doppioni di altri e sostanzialmente nati come feudo di qualche barone. Non è citato in genere ma aggiungerei anche l'apertura di nuove università in luoghi dove forse non ce n'era un gran bisogno. A causa di tutto ciò la maggior parte delle università è vicino a superare il rapporto del 90% di stipendi sul totale dei fondi ricevuti (alcune sono già sopra il 100%, come Siena).

Un'accusa frequente è poi quella di finanziamenti alla ricerca ritenuti assurdi. Viene spesso citato in televsione il finanziamento di una ricerca sulla biodiversità dell'asino del Monte Amiata, che in realtà, a dispetto del titolo con poco appeal, è una ricerca serissima e molto rilevante per la conservazione del germoplasma mondiale di un importante animale da allevamento.

La legge 133 risolve questi problemi ?

Come spiegato sopra la legge 133 si propone sostanzialmente di realizzare dei risparmi e quindi non si occupa per nulla di meccanismi concorsuali, meritocrazia, lotta al cosiddetto “baronato” e razionalizzazione di facoltà, corsi di laurea e sedi distaccate. Anche sull'eccessiva autonomia universitaria, probabilmente alla base dei dissesti di bilancio non si dice nulla. La prospettiva delle fondazioni non pare migliorativa da questo punto di vista.

Quali conseguenze avrà la legge 133 sulle università?

Il blocco del turn over avrà come conseguenza la mancata sostituzione (1 su cinque) dei docenti e personale tecnico e amministrativo che andrà in pensione. E' previsto un picco di pensionamenti nel 2010. La conseguenza ovvia è che molti corsi non potranno essere più fatti. Aumentando il carico didattico sui ricercatori diminuirà (si azzererà?) anche il tempo da dedicare alla ricerca. Dal momento che il turn over non è programmato in qualche modo, il peso dei pensionamenti potrà essere più accentuato su certi corsi di laurea e meno in altri. Ad esempio facoltà “storiche” come quelle scientifiche hanno un personale mediamente più vicino alla pensione di facoltà/corsi di laurea nati da poco come -che so- Scienza della comunicazione, Design o Psicologia (a Firenze nata da pochi anni).

L'aspetto forse peggiore è legato alle decine di migliaia di precari attualmente impiegati presso l'università con varie tipologie contrattuali (assegni di ricerca, notule, cococo e assimilati, professori a contratto, ricercatori a tempo determinato ecc.) che non avendo prospettive di assunzione realistiche saranno costretti a trovare un altro lavoro o a emigrare in un altro paese più interessato alla ricerca (come sta già accadendo).

Il taglio del Fondo di Finanziamento Ordinario non avrà ovviamente nessun effetto sugli stipendi dei citatissimi baroni, in quanto dipendenti statali né sui livelli stipendiali di tutti i dipendenti delle università. Si riverseranno interamente sulla parte cosiddetta “comprimibile” del bilancio, cioè funzionamento generale, didattica, attrezzature scientifiche e non, dottorati di ricerca, contratti precari per ricercatori che non verranno più rinnovati ecc..

Già quest'anno i dottorati di ricerca (il grado più alto come titolo di studio della formazione universitaria) a Firenze sono stati attivati solo grazie al contributo dell'Ente Cassa di Risparmio e della Regione Toscana.

Cosa succede se il bilancio di un Ateneo va in rosso? Può fallire una università? La risposta a questa domanda non mi è ancora chiarissima. Da mia indagine preliminare pare che la università verrebbe commissariata esautorando CDA e Senato Accademico. E' da capire se il Commissario possa poi decidere della trasformazione dell'università in Fondazione con ingresso di privati (e, in teoria, di capitale privato).

Ipotesi fondazioni: l'ingresso di soci esterni privati o pubblici è una possibilità (comma 6). Intanto i soci privati dovrebbero versare cifre ingenti (presumibilmente dell'ordine di centinaia di milioni di euro per una università come Firenze). Non è detto quindi che tutte le università trovino soci privati disposti a investire cifre così rilevanti. E' presumibile che le zone del paese con maggiore vitalità economica siano avvantaggiate. L'ingresso di soci privati probabilmente significherebbe il taglio di corsi di laurea considerati non funzionali alle esigenze e presumibilmente un orientamento della ricerca e della formazione nella direzione di maggior interesse del privato stesso. Oppure alcuni corsi di laurea potrebbero essere fatti al risparmio con un docente per più materie, un po' come al Liceo. Negli Stati Uniti (spesso portati a modello come paese dove le università private garantirebbero l'eccellenza) varie università pubblicano annunci del tipo “Primary teaching responsibilities will be in evolution and botany or mycology, with an ability to teach introductory biology, genetics, or physiology”. (da sito Highered 30 Ottobre 2008. Il che significa che alcuni docenti insegnano materie anche molto diverse tra loro in Biologia (Botanica, introduzione alla Biologia, Genetica o Fisiologia). Quindi poca specializzazione, forti carichi didattici e presumibilmente ben poca ricerca. Un po' difficile ipotizzare l'”eccellenza” in questa situazione.

L'Art. 16 della legge 133 dice che le fondazioni rileverebbero gli immobili di proprietà delle università, il tutto esente da imposte e tasse (comma 3). In alcune città il possesso di ingenti patrimoni immobiliari potrebbe essere di un certo interesse e quindi di stimolo per un privato a entrare in una fondazione universitaria, che di per sé non può avere fini di lucro (comma 4).

Le fondazioni possono aumentare le tasse agli studenti? - anche su questo tema si è sentito tutto e il contrario di tutto. Attualmente una legge dello stato che vale per le università pubbliche limita al 20% del Fondo per il Finanziamento Ordinario dello Stato il tetto massimo di fondi che l'Ateneo può reperire con le tasse degli studenti. Il comma 7 afferma però “Le fondazioni universitarie adottano un regolamento di Ateneo per l'amministrazione, la finanza e la contabilità, anche in deroga alle norme dell'ordinamento contabile dello Stato e degli enti pubblici, fermo restando il rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario.”. Al comma 8: “Le fondazioni universitarie hanno autonomia gestionale, organizzativa e contabile, nel rispetto dei principi stabiliti dal presente articolo.”. Il comma 9: “La gestione economico-finanziaria delle fondazioni universitarie assicura l'equilibrio di bilancio. Il bilancio viene redatto con periodicità annuale. Resta fermo il sistema di finanziamento pubblico; a tal fine, costituisce elemento di valutazione, a fini perequativi, l'entità dei finanziamenti privati di ciascuna fondazione.”.

Quindi la fondazione riceverebbe il finanziamento dallo stato e per il resto ha autonomia per gestirsi. Le ipotesi da stampa sul bilancio dell'università di Firenze sono di circa 50 milioni di euro di disavanzo per il prossimo bilancio. Se il pareggio di bilancio venisse scaricato sugli studenti (circa 60000 a Firenze) si vede che l'incremento in tasse sarebbe rilevante. Le poche università private italiane (Bocconi, ad esempi), hanno tasse universitari molto più alte di quelle delle università pubbliche.
a questo punto il patrimonio immobiliare
e mobiliare (laboratori, biblioteche, collezioni d'arte ecc.) diventerebbe vendibile per mantenre il pareggio di bilancio.
Se poi si conferma la norma che le tasse non possono aumentare oltre il 20% ciò significa automaticamente che le fondazioni vendono il patrimonio. Che è il vero obiettivo di questo governo. (Franca Moroni)

Sul resto non mi dilungo, anche se la chiusura delle SISS senza individuare un meccanismo di reclutamento alternativo per gli insegnanti delle scuole secondarie la dice lunga sul futuro di chi si laureerà in questo paese.

Cosa fare?

La protesta dei ricercatori della Facoltà di Scienze dell'Università di Firenze si è incentrata sulla “Rinuncia alla didattica”, poi estesa a molte altre facoltà e università italiane. Sui giornali e in TV si è letto di tutto ma di questo si tratta: di rinuncia. Infatti dal momento che l'ordinamento non prevede una attività didattica per i ricercatori (con ovvie conseguenze anche sul piano stipendiale), i molti corsi insegnati vengono fatti su assegnazione di anno in anno da parte delle facoltà in base a un bando sui corsi rimasti scoperti.

Che significato ha la protesta (la rinuncia ai corsi)? Serve a far capire cosa succederà entro 1-3 anni nella maggior parte delle facoltà scientifiche col pensionamento di buona parte dei docenti e ricercatori costretti ad assumere un carico didattico non spettante sempre maggiore e con gravi conseguenze sul tempo da dedicare all'attività di ricerca. Il messaggio è stato capito bene da parte degli studenti che si sono infatti mobilitati.

Personalmente credo che la rinuncia ai corsi, adesso che l'attenzione è stata richiamata sui problemi causati dalla legge 133, vada rivista per evitare di bloccare fin da ora corsi di laurea e facoltà danneggiando gli studenti e l'istituzione che vogliamo anzi difendere.

La mia proposta basata su questo sito è quella di indicare noi (che ci studiamo e lavoriamo tutti i giorni) una riforma per l'università.

L'impresa potrebbe sembrare ardua e di fatto lo è. Anzi sarebbe impossibile per una o poche persone. D'altra parte una mia personale passata esperienza mi ha dato uno spunto: nel 2002 realizzai una proposta di legge su un tema assai meno complesso, cioè sull'inserimento del software libero nella Pubblica Amministrazione. Anziché produrre un testo da solo, la scelta fu quella di utilizzare largamente gli strumenti informatici in modo che molte persone poterono dedicarsi a mettere a punto magari un singolo aspetto della proposta di legge. Il risultato fu notevole. La Proposta venne presentata sia alla Camera che al Senato e l'ufficio competente non dovette fare alcun rilievo sul piano formale (analoghe versioni si trasformarono in proposta di direttiva europea e varie leggi regionali e delibere locali)! La legge non passò ma alcuni passaggi si ritrovarono intatti in vari documenti del Governo sull'adozione del software libero nella Pubblica Amministrazione.

Il metodo cooperativo volontario è alla base proprio del software libero stesso, che ha portato alla nascita di sistemi operativi e programmi di tutti i tipi anche molto complessi, tutti con questo sistema. Perchè non provare per l'Università?

Modello di base

In Italia c'è un po' la tendenza, in chiave legislativa a voler riscoprire spesso l'acqua calda o la ruota (vedi le innumerevoli versioni di leggi elettorali), quindi per avere un modello di partenza e facilitare il nostro compito la mia proposta è quella di partire da un modello già presente in un altro stato dove si ritiene che l'università funzioni meglio che in Italia e che sia ù possibile simile al nostro (metodo di parsimonia: minimizzare i cambiamenti necessari) da un punto di vista culturale, di quadro legislativo, contiguità geografica.

Un documento dell'IRPET (Istituto Regionale Programmazione Economica della Toscana) presentato al Festival della Creatività a Firenze (23-26 Ottobre 2008) offre alcuni dati (fonte European Commission 2005) che possono essere di aiuto.

Intanto la spesa in R&S (Ricerca e Sviluppo) rispetto al PIL. La UE25 hauna media dell'1,86% del PIL dedicato alla R&S, 2,66 per gli USA, 3,12 per iL Giappone.

Rimanendo nell'UE l'Italia ha un modesto 1,1% (dati 2002, ora meno). D'altra parte buona parte della differenza deriva da uno scarso investimento nel settore dei privati. Guardando solo i finanziamenti pubblici la differenza tra l'Italia e i paesi di punta della UE diminuisce: 0,6% per l'Italia, ma anche Belgio e Regno Unito (1,3% dai privati per questa ultima) 0.7 per l'Austria e 0.8 per Francia, Germania, Danimarca. 1% per Svezia e Finlandia. Si noti che da 0.6 a 0.8 l'incremento è del 33%.

Si consideri poi che i dati di Regno Unito, Spagna, Francia e Svezia risentono di una quota elevata di R&S nel settore militare, modesto per Germania, Italia, Paesi Bassi, Finlandia, Danimarca, Belgio, Austria.

Da un punto di vista della qualità possiamo utilizzare il numero di brevetti in Europa: Germania 16,7%, Francia 5,6, Regno Unito 5, Italia 3, Svezia 2, Paesi Bassi 3,8.

Una classifica della produzione scientifica mondiale su dati OST (2006) dà per l'Europa in testa il Regno Unito, poi Germania, Francia, Italia come numero di pubblicazioni, mentre come citation impact Svizzera, Paesi Bassi, Regno Unito, Germania, Francia, Italia. Due considerazione: la prima è che non siamo messi poi così male, la seconda che i modelli più adatti sembrerebbero Germania, Paesi Bassi, Svizzera, Austria (escludo Francia e Regno Unito per la quota elevata di contributi di R&S per spese militari, non per moralismo, ma perchè obiettivamente fuorviante.

Fra l'altro fra le università europee sono particolarmente ben messe in classifica secondo l' Academic Ranking of World Universities (2006) (dopo Cambridge e Oxford) lo Swiss Federal Institute of Technology di Zurigo (Svizzera) e la Ludwig Maximilian University di Monaco (Germania). In Svizzera è fra l'altro frequente la presenza di docenti stranieri e quindi parrebbe avere anticorpi efficaci contro il nepotismo.

La proposta è quindi quella di partire dai modelli universitari di Germania, Olanda, Austria e Svizzera (fra l'altro non diversissimi tra loro) come base di partenza per adattarla alla situazione italiana. Sarebbe utile anche il contributo di qualche esperto di diritto e legislazione universitaria internazionale.

Alessio Papini (ricecatore in Botanica Generale, presso l'Università di Firenze)

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